成都市“十四五”应急体系建设规划

（包含消防等事业）

目 录

一、现状与形势 3

（一）“十三五”期间全市应急管理工作取得的成效 3

（二）“十四五”时期应急管理体系建设面临的形势 6

1. 问题与挑战 6

2. 发展机遇 7

二、总体要求 8

（一）指导思想 8

（二）基本原则 9

（三）规划目标 10

三、主要任务 13

（一）深化体制机制改革，构建统一权威高效治理体系 13

1. 建立规划指标体系 13

2. 完善领导指挥体制 14

3. 压实应急管理责任 14

（二）争创安全发展示范，系统提升超大城市安全韧性 15

1. 加强安全风险源头管控 15

2. 落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制

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3. 实施重点行业领域安全生产治本攻坚 16

（三）强化综合防灾减灾，全面提升自然灾害抵御水平 18

1. 全面开展自然灾害风险普查 18

2. 加强自然灾害监测预警预报 19

3. 提升基础设施和工程防御能力 19

4. 健全灾害救助和恢复重建机制 20

（四）提升应急救援效能，强化急难险重任务处置能力 20

1. 强化应急预案管理 21

2. 建强应急救援力量 21

3. 提升应急决策指挥能力 23

4. 加强应急救援综合保障 24

（五）增强巨灾应对准备，凝聚应急管理战略合力 25

1. 强化应急物资准备 25

2. 强化应急运输准备 25

3. 强化应急空间准备 26

4. 强化其他应急准备 27

（六）加强科技人才支撑，增进创新驱动发展动能 27

1. 强化信息化支撑保障 27

2. 推进科技创新应用 28

3. 发展安全应急产业 28

4. 加强应急管理人才培养 29

（七）夯实应急法治基础，助力建设更高水平平安成都··  30

1. 健全应急管理法规政策 30

2. 推进应急管理标准化运行 30

3. 强化应急管理行政执法 31

（八）推动共建共治共享，筑牢防灾减灾人民防线 32

1. 提升全民安全应急素质 32

2. 构建多元参与治理格局 33

3. 建设基层应急管理体系 34

4. 增进应急管理协作交流 34

四、保障措施 35

（一）加强组织领导 35

（二）加强经费保障 35

（三）加强评估监督 35

附件：成都市“十四五”应急体系规划重大工程项目表 37

前 言

应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。加强 应急管理体系和能力现代化建设，是促进成都市高质量发展的重 要保障，是优化社会治理的重要举措。

“十三五”期间，成都市积极适应国家应急管理体制改革新 形势，加快构建与超大城市治理相适应的应急管理新体系，应急 管理、安全生产、防灾减灾救灾工作成效明显。然而，由于受发 展不平衡、不充分以及超大城市安全风险复杂性等诸多因素影 响，当前全市重点行业领域安全风险较高，传统安全风险与新产 业、新技术、新材料、新业态带来的新风险交织叠加，应急管理 基层基础仍然比较薄弱，全民安全应急素质仍然不高，应急综合 能力亟待提升，与党和政府、人民群众对安全的需求与期盼依然 存在较大差距。

“十四五”时期是成都全面开启践行新发展理念的公园城市示范区、泛欧泛亚具有重要影响力的国际门户枢纽城市建设，加快向社会主义现代化新天府、可持续发展世界城市迈进的开局五年，是成都进一步做强成渝地区双城经济圈“极核”、提升成都都市圈“主干”功能的重要五年。编制和实施成都市“十四五” 应急体系建设规划，对于深入推进成都市应急管理事业改革发 展，全面提升城市智慧韧性安全水平，进一步夯实城市永续发展

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安全基础，不断提高人民群众的获得感、幸福感、安全感，具有 十分重要的意义。

为全面贯彻落实党中央国务院、省委省政府、市委市政府关于加强应急管理工作的决策部署，更好地指导今后五年全市应急管理工作，加快推进应急管理体系和能力现代化，根据《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国安全生产法》《“十四五”国家应急体系规划》《四川省“十四五”应急体系规划》

《成都市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年 远景目标纲要》《中共成都市委关于制定成都市国民经济和社会 发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》等法律法 规文件，结合成都市实际，制定本规划。

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一、现状与形势

（一）“十三五”期间全市应急管理工作取得的成效

“十三五”期间，全市上下认真贯彻落实党中央国务院和省 委省政府、市委市政府关于安全生产、防灾减灾、应急救援等应 急管理工作的决策部署和工作要求，城市安全韧性实现系统性增 强，基本实现相关规划提出的预期目标。

应急管理体系更趋完善。组建市应急委及 18 个专项指挥部，

市政府安委会成立城乡防火等 7 个专业委员会，优化调整市减灾委的机构组成和职能职责，统一领导、高效协同的应急管理组织体系初步形成。按照“分级负责、属地为主、层级响应”原则， 建立市、区（市）县两级党委政府突发事件应对处置机制、军地抢险救灾协调联动工作机制，健全部门间地质灾害防治、防汛抗旱、森林草原防火、气象预报等联动机制，应急指挥、现场处置等机制逐步健全完善。

应急救援能力显著提升。实现消防救援队伍改制转隶，健全与驻蓉军队应急救援联训联动机制，有效整合各类专业救援队 伍、社会救援队伍等力量。修订发布重点专项应急预案 15 个， 编制生产安全事件、地震、洪涝灾害、地质灾害等灾害事故现场处置方案，开发运用“应急一张图”，广泛开展“双盲”应急演练，突发事件应对规范性、制度性建设有力加强。规划建设成都市安全生产（危险化学品）应急救援基地，成功争取国家西南区域应急救援中心落地淮州新城，建成成都市救灾物资集散中心。

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制定实施《成都市应急救援能力提升行动实施方案（2020—2022 年）》，加快建设满足需要、可靠有效、适度超前的应急救援能 力体系。成功应对“2017·5·22”都汶高速都江堰段 LNG 罐车泄漏事故、“2019·8·20”“2020·8·16”强降雨引发的险情 灾情、“2020·2·3”青白江 5.1 级地震等灾害事故。

安全生产持续稳定好转。安全生产责任体系进一步健全，党 政领导责任、部门监管责任、企业主体责任进一步落实，监管责 任盲区基本消除。开展国家安全发展示范城市建设，初步构建城 市安全发展体系。组织开展城市安全风险评估，完成 10  个重点

行业领域和 4 条城市生命线风险辨识评估。持续开展“平安社区工程百日攻坚行动”、安全生产专项整治三年行动、森林草原防 灭火和城乡防火等专项整治，严格安全生产监督执法，深入实施 以信息化为核心的科技兴安，重点行业领域本质安全水平不断提 升。累计创建安全生产标准化企业 9800  余个，公共安全领域安

全管理标准化单位 294 个。开展安全生产责任保险制度试点，危险化学品、烟花爆竹等五大重点行业领域实现全覆盖。2020 年同 2016 年相比1，事故起数减少 208 起，下降 43.15%，死亡人数减少 188 人，下降 42.53%，受伤人数减少 113 人，下降 50.45%。亿元 GDP 生产安全事故死亡率下降 60.61%；一次性死亡 3 人以上的较大生产安全事故起数下降 71.43%，杜绝了重特大事故的

1 2016 年 1 月 1 日起，原国家安监总局对安全生产事故统计进行了重大改革，统计口径和方法发生了较大改变，改革以后的数据与之前的数据无可比性。故采用与 2016 年数据进行比对的方式，统计“十三五”安全生产规划各项指标完成情况。

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发生。

防灾减灾能力不断增强。出台《关于推进防灾减灾救灾体制 机制改革的实施意见》，建立自然灾害防治工作职责清单，防灾 减灾救灾体制机制更加完善。推进实施自然灾害防治 8 项重点工程，启动成都市第一次全国自然灾害综合风险普查。初步建成全 市森林火险气象监测网，地震、洪涝、地灾、干旱、森林火灾等 自然灾害重点部位实现实时监测，风险监测、预报预警能力明显 提升。防震减灾、地质灾害隐患点防治、防洪排涝等灾害防御工 程大力推进。建成各级安全和防灾减灾示范社区 1257 个，基层灾害防范应对能力持续提升。

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（二）“十四五”时期应急管理体系建设面临的形势

1. 问题与挑战

一是安全形势依然严峻复杂。“十四五”时期，成都将加快构建“一心两翼三轴多中心”网络化空间结构，组团发展、功能复合、产城融合、职住平衡的全域功能体系加速形成。随着人口规模、城市能级逐步提升，城市空间结构渐趋复杂立体，多种产业形态相依共存，各类资源要素高频流动集散，化工及危险化学品、建筑施工、交通运输、电力燃气、人员密集场所、城乡防火等行业领域传统风险仍将长期存在，新能源、新材料、新工艺、 新产业、新业态、新领域带来的新型风险不断涌现，地震、暴雨洪涝、地质灾害、森林火灾等自然灾害不时威胁经济社会生活， 城市安全日益呈现传统风险与非传统风险叠加，单一风险向复合风险升级，偶发风险向多发风险转变，局部风险向区域性风险蔓延等趋势，城市安全面临更加严峻复杂的形势。

二是应急管理体制机制尚未完全理顺。应急委、安委会、减 灾委“三委”机制尚未实现有效衔接和融合，应急委统筹功能尚 未有效发挥。“统”与“分”“防”与“救”的关系尚未完全厘 清，在城乡防火、森林防火、防汛抗旱等领域还存在职责边界不 清晰、机制运行不顺畅的问题。应急指挥横向联动不够通畅、纵 向联动不够快捷，尚未满足“跨行业、跨层级、多灾种”应急指 挥需求。同时，针对风险管控、应急处置的不同责任主体和各个

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环节，尚未形成清晰、规范的工作机制和流程规范。

三是防范化解重大安全风险能力不足。安全风险源头管控存 在历史欠账，城市基础设施设防标准还比较低。风险辨识覆盖不 全、评估质量不高，重点行业领域隐患排查还存在盲点，风险感 知和预警预控手段落后，大量风险游离在感知网络之外。风险和 隐患信息未实现数据共享，难以对连锁型、系统性安全风险进行 实时监测、综合态势分析和预警。应急救援队伍、应急科技与装 备、应急通信和物资等保障还不能完全满足应对急难险重任务的 需求，极端灾害快速响应预警和协同应对恢复等制度措施亟待健 全完善。

四是基层基础比较薄弱。基层应急管理体系还不健全，存在 力量配置不足、专业素养不够、资金物资短缺等问题。应急管理 在基层还存在力度衰减、工作空转的现象，预防和初期处置突发 事件的能力有待提升。巨灾情景下的基层救援能力、家庭应急物 资储备等还需进一步提升。全社会风险意识不强，部分企业安全 生产主体责任不落实，从业人员、社会公众应急避险与自救互救 能力较弱，尚未形成安全生产、防灾减灾社会合力。

2. 发展机遇

一是社会发展新阶段为应急管理事业发展提供了有利契机。 “十四五”时期我国发展仍处于重要战略机遇期，经济社会发展长期向好是基本态势，将持续增加社会民生服务的供给能力；安

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全发展理念深入人心，人民群众对获得感、幸福感、安全感的需 求更加迫切，企业本质安全水平将会大幅提升，安全基础设施条 件持续完善，防灾减灾抗灾基础不断夯实。

二是应急管理新体制为应急管理事业发展注入了不竭动力。 以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，把应急管理体系和能力建设摆在前所未有的高度，开辟了安全生 产、防灾减灾、应急救援等应急管理理论与实践新路径，发展方向进一步明确，治理体系不断完善，为推进应急管理事业高质量发展提供了基本遵循，注入了不竭动力。

三是成都发展新定位为应急管理事业发展提供了坚实支撑。成都以建设践行新发展理念的公园城市示范区为担当，“十四五”时期将迎来城市能级提升的关键期、发展动力转换的深化期、工业化城镇化的质量提升期、高水平开放的加速期。全面开启智慧韧性安全城市建设工程，更好统筹发展和安全，为规划引领、制度支撑、社会协同、科技赋能城市安全和应急管理，开辟广阔前景，提供坚强支撑。

二、总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党 的十九大和十九届二中、三中、四中、五中、六中全会精神，全 面落实习近平总书记关于应急管理的重要论述，以及党中央国务

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院和省委省政府、市委市政府应急管理决策部署，坚决贯彻总体 国家安全观，牢固坚持“两个至上”，更好统筹发展和安全，将 应急管理融入经济社会发展大局，精准把握成都在全国战略全 局、四川发展大局中的位势和作用，以实现城市安全发展为根本 目标，以推进应急管理体系和能力现代化为主线，以建设国家安 全发展示范城市和智慧韧性安全城市为主要载体，把安全发展贯 穿成都发展各领域和全过程，以系统思维构建城市安全网，着力 建体系、建流程、提能力，加快补短板、堵漏洞、强弱项，有效 防范和应对影响成都现代化进程的重大事故灾害，不断增强人民 群众的获得感、幸福感、安全感，为成都建设践行新发展理念的 公园城市示范区提供坚强安全保障，打造活力秩序有机统一的善 治之城。

（二）基本原则

1. 党政主导、社会协同。坚持党对应急管理工作的绝对领 导，强化党委政府属地责任，发挥应急管理部门的综合优势和各 相关部门的专业优势；强化社会参与，完善联动机制，推动形成 城市安全和应急管理共建共治共享。

2. 以防为主、防救结合。坚持源头防范、系统治理，加强 各类安全风险的识别、评估与监测预警，最大限度地控制风险和 消除隐患；推动全生命周期应急管理，做到防灾、减灾、救灾相 统一，灾前、灾中、灾后相统筹。

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3. 机制创新、科技赋能。将新兴科技成果积极应用到风险防范和应急处置领域，推动流程再造、管理变革、效率提升。科学认识和系统把握灾害事故致灾规律，针对性地做好应急准备， 做到预警发布精准，抢险救援精准，恢复重建精准，监管执法精准。

4. 全面规划、突出重点。全面贯彻落实国家、省“十四五” 规划要求，着眼健全完善应急管理体系；紧密结合成都应急管理的现实需要和未来发展定位，加强谋划，突出重点，提出一批兼具示范性和可操作性的重要举措、重大工程。

（三）规划目标

1. 总体目标

到 2025 年，形成统一领导、权责一致、权威高效的超大城市应急管理体系，防范化解重大安全风险机制基本健全，全社会 防范应对处置灾害事故能力显著增强，应急管理基层基础不断夯 实，成功创建国家安全发展示范城市，高质量建成与践行新发展 理念的公园城市示范区相适应的智慧韧性安全城市2。

到 2035 年，应急综合管理能力全面加强，社会协同新格局全面形成，生命安全保护能力再上新台阶，成都成为具有重要国 际影响力的安全发展城市，形成与基本实现现代化相适应的应急 管理体系和能力。

2 智慧韧性安全城市：指智慧韧性安全城市建设工程，为成都市委市政府《关于实施幸福美好生活十大工程的意见》决定于“十四五”时期实施的幸福美好生活十大工程之一。

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2. 分项目标

（1） 安全生产目标

到“十四五”末，城市安全风险综合监测预警体系试点建设 取得明显成效，全方位、多层级、立体化的城市安全风险智能防 控体系基本建成，安全生产责任体系、安全风险分级管控和隐患 排查治理双重预控机制进一步完善，重点行业领域安全生产水平 大幅提升，安全生产形势持续向好，各项重要指标如期实现，杜 绝重特大事故的发生。

（2） 防灾减灾目标

到“十四五”末，形成较强的多灾种和灾害链综合监测、风险早期感知识别和预报预警能力，城乡基础设施和公共服务设施防灾能力明显增强，初步建成西部地区灾害预警科技创新中心， 综合防灾减灾水平显著提升。

（3） 应急能力目标

到“十四五”末，全面建成“5+1”应急救援力量体系3，统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的应急救援指挥机制基本健全，应急预案、应急通信、应急装备、应急物资、 紧急运输等方面保障能力全面加强，立足成都、成渝协同、辐射西部的应急救援实战能力显著提升。

3 “5+1”应急救援力量体系：综合性消防救援队伍为主力、军队应急力量为突击、专业应急力量为骨干、社会应急力量为辅助、基层应急力量为补充、专家应急力量为支撑的应急救援力量体系。

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三、主要任务

（一）深化体制机制改革，构建统一权威高效治理体系

1. 建立规划指标体系

构建应急管理“1+2+N”规划体系4，分项编制安全生产、 综合防灾减灾、防震减灾、地质灾害防治、防汛抗旱、森林防火、 城乡消防、道路交通安全管理、应急保障、应急管理信息化、宣传教育等专项规划，统筹做好各个专项规划的衔接。探索建立自然灾害红线约束机制，强化自然灾害风险区划与各级各类规划融合，节约集约安排抗震减灾、地灾防治、防洪排涝、应急避难、

4 应急管理“1+2+N”规划体系：“1”是《成都市“十四五”应急体系建设规划》，“2”是《成都市综合防灾减灾“十四五”规划》 和《成都市安全生产“十四五”规划》，“N”是防震减灾、地质灾害防治、防汛抗旱、森林防火、城乡消防、道路交通安全管理、应急保障、应急管理信息化和宣传教育等专项规划。

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消防安全、人防工程等应急管理用地，应急管理相关规划有效街 接国土空间规划，提升空间保障能力。探索构建“智慧韧性安全 城市”指标体系，将安全生产、防灾减灾、应急救援等应急管理 目标进一步细化为可衡量的指标，增强目标指引和考核效能。

2. 完善领导指挥体制

全面提升应急管理机构基础设施、装备条件、履职能力，县级以上应急管理机构工作条件达标率达到 80%。推动应急委、安委会、减灾委“三委”职能机制融合，充分发挥各个议事协调机构“统”的作用和各成员单位、各行业主管部门“分”的职能。 建立市、区（市）县党委政府领导下的应急指挥部，统一指挥各类应急救援队伍，统筹灾害事故救援全过程管理。健全分级响应机制，理顺抗震救灾、防汛抗旱、地质灾害、森林草原防灭火等指挥部应急指挥机制。强化部门协同、区域协同、军地协同、社会协同。

3. 压实应急管理责任

全面实施安全生产清单制管理，层层制定党政领导干部安全生产“职责清单”和年度“工作清单”，负有安全生产监督管理职责的部门编制安全生产“权责清单”，精准落实党政领导责任、 行业监管责任、企业主体责任、综合监管责任。落实自然灾害“防” “救”责任，把责任链条延伸到防范化解风险、应急救援指挥、防灾减灾救灾全过程。严格落实《成都市消防安全工作职责任务

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清单》，细化压实各级党委政府及部门消防安全工作责任。明确镇（街道）应急管理职责任务，夯实应急管理基层基础。建立应急管理职责动态调整机制，及时梳理新产业、新业态、新领域工作责任，消除责任盲区。完善应急管理责任考评制度和奖惩机制， 强化安全生产巡查考核，严格安全责任追究。健全自然灾害和生产安全事故调查评估制度，加强评估结果应用。

（二）争创安全发展示范，系统提升超大城市安全韧性

1. 加强安全风险源头管控

加强工业园区等重点区域空间安全准入管理。编制全市危险化学品“禁限控”目录，建立高危行业领域建设项目联合审查机制，在产业功能区合理规划化工园区和危险化学品储存场所，加快推进化工园区认定。定期开展重大工程和设施安全风险评估， 制定落实风险管控措施。严格建设项目安全设施“三同时”制度， 健全重大项目决策安全风险评估与论证机制，完善国土空间总体规划安全风险评估会商机制，实施重大安全风险“一票否决”。将安全生产纳入产业发展规划指标体系，持续推动不具备安全生产条件的落后产能淘汰和转型升级。优化供水、供电、输油、供气、通信、排水等城市生命线布局，加强周边规划控制，保证安全距离。

2. 落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制 加强重要设施、重大危险源、重点脆弱性目标和重点区域安

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全风险动态智能感知与态势评估，推进道路桥梁、供排水、电力、 燃气、输油管道、通信、港口、机场、仓库等重要基础设施，危险化学品生产储存、建筑施工、大型特种设备等重点行业领域， 以及医院、学校等重要场所监测预警全覆盖，精准发布预警信息。 加强对新产业、新业态和新材料、新技术、新工艺的安全风险评估和动态管控。严格落实企业重大隐患治理情况向负有安全生产监督管理职责部门和企业职代会“双报告”工作制度，实行重大事故隐患治理逐级挂牌督办、及时改销和整改效果评价，实现隐患自查自改自报闭环管理。构建国家、省、市、县、企多级联动的风险隐患数据库，推动企业生产信息与政府互联互通，强化各类事故隐患综合分析。推动落实安全风险预防分级管控和隐患排查治理纳入企业安全生产费用支出范围。

3. 实施重点行业领域安全生产治本攻坚

持续推动安全生产专项整治三年行动（2020—2022 年）， 深入开展重点行业领域专项整治，督促企业全面排查和坚决治理 重大安全隐患。持续推进企业安全生产标准化创建，实现安全管 理、操作行为、设备设施和作业环境规范化。实施高危行业领域 从业人员安全技能提升专项行动，重点行业规模以上企业新增从 业人员安全技能培训率达到 100%。实施“工业互联网+安全生产”行动计划，深入推动科技兴安。推动落后技术、工艺、材料 和设备淘汰，加大重点设备、设施、仪器仪表检测检验。开展绿

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色智能安全生产专项行动，大力推广新技术、新工艺、新材料和 新装备，实施智能化工厂、数字化车间改造，开展智能化作业和 危险岗位的机器人替代示范。

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（三）强化综合防灾减灾，全面提升自然灾害抵御水平

1. 全面开展自然灾害风险普查

实施成都市第一次全国自然灾害综合风险普查，摸清全市灾 害风险隐患底数，评估抗灾能力，建立灾害风险基础数据库，形 成市、区（市）县两级自然灾害系列风险图、综合风险区划和灾 害综合防治区划。

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2. 加强自然灾害监测预警预报

优化自然灾害监测站网布局，加强重点区域监测预报基础设施建设，完善监测技术手段，构建卫星感知、航空感知、物联感知、视频感知、专人感知、全民感知的自然灾害感知网络。加强各类自然灾害监测信息共享和数据综合分析处理，提升多灾种和灾害链综合监测、风险早期识别和预报预警能力。提升预警发布覆盖率、精准度和时效性。推动地方地震监测预警台网融入国家、 省台网工作，实现市民提前获得破坏性地震有效预警。建立重大灾害性天气停工停课停业停运制度，分行业明确安全风险等级和安全措施要求。到 2025 年，预警信息发布公众覆盖率达到 95%

以上。建设基层灾害信息员队伍，每个村（社区）至少配备 2 名灾害信息员。

3. 提升基础设施和工程防御能力

开展城市重要建筑、基础设施系统及社区抗震韧性评价及加 固改造，做好沿山地震影响较大区域房屋设施加固工作，提升房 屋设施抗震防灾能力。提升学校、医院等公共服务设施和居民住 宅容灾备灾水平。加强城市防洪排涝与调蓄设施建设，优化和拓 展城市调蓄空间。规划建设引大济岷、沱江团结水利枢纽工程等

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建设工程，加强中小河流治理、山洪灾害防治和病险水库除险加 固，加快防洪抗旱工程达标建设。加强气象基础设施建设，规划 建设超大城市极端天气预报水平和应对能力提升工程，提升气象 灾害监测预报预警能力。推进森林火灾基础设施建设，提升森林 火险防御工程标准。推进重大地质灾害隐患工程治理，开展已建 治理工程维护加固。推进自然灾害高风险地区居民搬迁避让，有 序引导灾害风险等级高、基础设施条件较差、防灾减灾能力较弱 的乡村人口适度向设防水平较高的地区搬迁。

4. 健全灾害救助和恢复重建机制

完善救灾资源动员机制，推广政府与社会资本、社会组织、 企业合作模式，支持红十字会、慈善组织等依法参与灾害救援救助工作。健全受灾群众过渡安置和救助机制，保障受灾群众基本 生活。优先救助、关爱保护未成年人、妇女等应对灾害的困难群体，加大受灾群众心理援助。依据评估标准和评估流程，开展灾害损失评估、次生衍生灾害隐患排查及危险性评估、住房及建筑物受损鉴定和资源环境承载能力评价，科学制定灾后恢复重建规划。完善灾后恢复重建的财税、金融、土地、社会保障、产业扶持等配套政策。引导贷款、对口支援资金、社会捐赠资金等参与灾后恢复重建。加强灾后恢复重建资金管理，强化恢复重建政策实施监督评估。

（四）提升应急救援效能，强化急难险重任务处置能力

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1. 强化应急预案管理

修订完善总体预案、各专项预案和部门预案，加强镇（街道、 功能区）、村（社区）、企事业单位（居民小区）应急预案制定， 组织编制重要目标、重大危险源、重大活动、重大基础设施安全保障应急预案，与相关市州制定跨区域、流域性突发事件联合应急预案，构建覆盖全区域、全灾种、全行业、全层级、全过程的应急预案体系。针对成都市主要灾害事故类型，制定应急救援行动方案。建立企业应急准备能力评估、应急预案修订及备案制度。 推动地质灾害隐患点“一点一预案”试点工作。借助情景构建等手段，持续动态优化应急预案。强化各类预案的衔接融通，加快预案的数字化、结构化。完善预案演练、评估、备案审查和修订制度。

2. 建强应急救援力量

实施应急救援能力提升三年行动计划，针对主要事故灾害类型，优化提升应急救援队伍的布局和能力，构建“5+1”应急救援力量体系。建强综合性消防救援队伍，全市新建消防站队 39 个，推进消防训练基地提档升级，实现全市各类消防站、队满编执勤，加强城市主战消防车、地下空间（隧道）、高层建筑、地震等专业救援装备配备，推动消防救援力量向综合救援力量转型升级，打造应急救援市县“5 分钟”力量调度圈。加强 5 支市级应急救援尖刀队建设，组建 23 个区（市）县综合应急救援队伍，

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开展灾情侦查、通信保障、先期救援和指导灾区自救，提升应急 救援快速响应水平。组建国家危险化学品应急救援成都基地综合 大队和成都市政府专职救援队，提升重特大危险化学品事故应对 水平。建设镇（街道）应急服务中心，依托综治队伍、民兵预备 役、义务（志愿）消防队员、保安员、医务人员等组建“一专多 能、一队多用”的镇（街道）应急队、村（社区）应急分队，鼓 励基层应急力量积极参与应急救援员执业资格考试，加强应急救 援队伍车辆、装备和器材配备。构建“专业互补、结构互补、救 援互补”的军地应急救援力量体系，加强共建共训共演，强化应 急救援协同能力。完善各类突发事件应急专家的遴选、使用、考 核和奖励机制。

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体系。

——积极探索超大城市巨灾情景构建。针对全市灾害事故主要类型，构建巨灾模拟场景，实施巨灾情景演化过程研究、模拟计算与分析、桌面演练、应急能力评估、三维动画开发，通过“情景+应对”，强化政府部门和各类救援力量协调协作，系统提升巨灾应对处置能力。到 2025 年，巨灾应急准备针对性、时效性持续增强，抗大灾、抢大险能力进一步提升。

——提升初期响应处置能力。组建 1 支市级“现场指挥部保障工作队”，承

担现场指挥部入住前准备和开设后保障工作，市级组建 5 支应急救援尖刀队，各

区（市）县分别组建 1 支应急救援尖刀分队，承担事故灾情侦查、通信保障、先

期救援和指导灾区自救等工作。到 2022 年，全市应急救援尖刀和拳头力量形成战斗力，发挥灾害事故应急救援协同作用。

——提升航空应急救援能力。采用政府购买服务方式，积极与无人机、通用航空等专业队伍签订救援服务合作协议，发挥专业队伍机动优势，提升灾情侦查、通讯保障、物资投送和人员转移能力。规划建设自然灾害重点区域野外直升机起降点。到 2022 年，初步形成“空天地”一体化应急救援体系。

——提升基层应急救援能力。全市所有镇（街道）统筹组建镇（街道）应急队、村（社区）应急分队，实施规范化管理，并配备救援装备、器材、物资，常态化开展救援培训、应急演练和比武竞赛。到 2022 年，基层应急救援队伍具备灾害事故先期处置能力。

——提升军地应急救援能力。加强社会救援队伍、军队救援力量与消防救援队伍、专业救援队伍共训共练、救援合作，完善军地信息共享、协调指挥机制， 将部分技能本领强、战斗作风过硬的军地救援队伍纳入全市应急救援常备力量， 落实值班备勤、紧急征用、奖励补偿、人员安全等保障措施。

3. 提升应急决策指挥能力

强化应急管理部门综合协调和辅助决策指挥的职能，明确各 级各类应急救援队伍和应急保障队伍的调动指挥权限，规范信息 汇总、咨询决策、会商研判、指挥协调等工作流程，构建多灾种 综合指挥和分灾种牵头指挥，统分结合、密切协同的应急救援指

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挥体系。探索建立现场指挥官制度，科学设置现场指挥部5。制定突发事件“1 个响应总册+N 个灾害事故响应分册+N 个保障分册”，规范应急指挥和处置工作流程。推进应急指挥中心规范化建设，建立后方与现场指挥部组成结构标准，全面建成市、区（市） 县综合应急指挥中心、人防指挥所。加快市、区（市）县、镇（街道）三级应急指挥信息系统推广使用。加大应急指挥人员培养力度，提高应对急难险重任务的规范化、专业化水平。

4. 加强应急救援综合保障

建成运行成都市安全生产（危险化学品）应急救援基地和国家西南区域应急救援中心。构建卫星、有线和无线通信网融合互通，空天地一体、全域覆盖、全程贯通的应急通信网络，加强信息采集类、信息传输类、现场指挥类、辅助设备类等四大类通信装备配备，为突发事件现场信息采集、应急救援快速响应、统一指挥提供通信支撑。加强联动协调和备勤备战业务协同，提升应急通信保障专业素质与技能。提升公众通信网络容灾抗毁能力和应急服务能力，在自然灾害重点防御区域的镇（街道）、部分重点村（社区）配备卫星通讯电话。实施航空应急救援能力提升工程，规划布局直升机起降点，完善飞行保障和地空协同救援机制， 加大对通航企业参与应急救援的支持力度。布局建设紧急医学救援中心或灾难救援基地医院，加强急救设备设施配备和紧急医学

5 现场指挥部：负责危险消除和人员搜救工作。

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救援医疗救治信息化系统建设，提升应急医疗救治储备能力。

（五）增强巨灾应对准备，凝聚应急管理战略合力

1. 强化应急物资准备

按照地方满足本行政区域启动Ι级应急响应的应急物资保 障需求，完善市、区（市）县、镇（街道）三级物资储备布局， 科学制定储备标准，建立健全包括重要民生商品在内的应急物资储备目录清单，合理确定各级、各类物资储备品种和规模并动态调整。加强村（社区）、企事业单位、社会组织和家庭应急物资储备，支持政企共建或委托企业代建应急物资储备库，提高协议存储比例，支持社会责任储备建设，建立健全重点企业最低库存制度。实施应急物资生产能力储备工程，制定应急物资生产和产能储备企业认定标准，建立应急企业名录库，加强生产能力动态监控，推动形成关键应急物资产业链、供应链。建立健全应急物资分类、生产、采购（紧急采购）、应急调用和征用补偿、储备、装卸、运输、回收、报废、补充等相关管理规范，完善应急捐赠物资管理分配机制。建设成都市应急物资保障大数据平台，加强应急物资保障综合服务数据支撑和综合服务，实现应急物资动态管理、统一调拨、统一配送。

2. 强化应急运输准备

建立健全公路、铁路、水路、民航等应急物流统筹机制，构 建快速通达、衔接有力、功能适配、安全可靠的综合交通紧急运

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输网络。依托大型骨干物流企业，统筹建立涵盖铁路、公路、水运、民航、邮政快递等各种运输方式的紧急运输储备力量。健全社会紧急运输力量动员机制，完善运输资源调运、征用、灾后补偿等配套政策。加强交通应急抢通能力建设，依托公路养护队伍、 道路建设单位等建立应急抢险保通队伍。加强紧急运输绿色通道建设，完善应急物资及人员运输车辆优先通行机制。建设政企联通的紧急运输调度指挥平台，提高救灾物资运输、配送、分发和使用调度管控水平。

3. 强化应急空间准备

编制中长期防灾减灾国土空间规划，科学预留防灾避难和中长期安置重建空间，将城市防灾减灾基础设施用地需求纳入本地土地利用年度计划并予以优先保障。加强应急避难场所规划布局和建设管理，制定《成都市应急避难场所管理办法》，新建或改造升级应急避难场所，在市本级和自然灾害多发重点区（市）县， 建设具备应急指挥、应急演练、物资储备、人员安置等功能于一体的综合性应急避难场所。统筹利用大型公共建筑、人防工程、应急避难场所等场地资源，预设平疫结合改造接口，规划建设一批满足重大传染病疫情、自然灾害和事故灾难等突发事件医疗救护需求的公共卫生场所。以干线公路网和城市干道网为主通道， 构建安全、可靠、高效的疏散救援通道。开展应战应急应灾人口疏散示范基地建设，建成不少于 20 个人防示范基地。

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4. 强化其他应急准备

完善水电油气粮食等战略资源应急储备和应急调度制度，强化安全稳定保供。加强对交通、物流、市政、能源、通信保障等生命线工程的安全保障和监测，增强抗灾韧性。落实国务院办公厅《应急救援领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，建立应对紧急状况的预备财政体系， 提高应急财政保障能力。建立应急语言保障机制，增强紧急情况下各类社会群体信息传递反馈能力。建立健全应急标识管理制 度，规范和加强应急标识设置管理。

（六）加强科技人才支撑，增进创新驱动发展动能

1. 强化信息化支撑保障

全力推进城市安全风险综合监测预警体系建设试点，深度融合现代信息技术与应急管理业务，建设城市安全风险综合监测预警平台，面向城市生命线、生产安全、自然灾害等城市安全风险重点防控对象，运用 5G、物联网、云计算、大数据、人工智能、数字孪生、灾害链耦合分析等技术手段，打造全方位、多层级、立体化的城市安全风险智能防控体系。开展应急管理大数据应 用，建立健全应急管理数据共享机制，编制数据资源分类与编码、 数据共享交换等标准规范，统一系统之间技术接口，汇聚、关联、 融合各行业领域城市安全数据资源，实现跨部门跨层级的业务协同和信息共享，做好应急管理数据资源治理和分析应用。建立灾

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害信息快速汇集系统，提升灾害信息快速获取能力，确保灾害信 息的精准化、辅助决策的智能化。按照风险等级分类建设业务图 层，可视化展示各类业务数据及研判信息，支撑专题研判会商与 辅助决策。推进应急管理信息化支撑体系建设，确保网络系统与 信息安全运行稳定。

2. 推进科技创新应用

聚焦成都市城市安全和应急管理领域，支持科研院所、企业及其他机构积极参与相关技术、装备、产品研发与应用示范。落实《推广先进与淘汰落后安全技术装备目录》，加强与在蓉高校、 科研机构、企业合作，推动 5G、大数据、人工智能、区块链、无人侦察、无人灭火、卫星遥感等空天地一体化等高科技手段在安全生产、防灾减灾和应急救援领域的应用，推广应用信息化、智能化的监测预警装备和轻量化、便携化、高机动性的应急装备。 加强成都市城市安全与应急管理研究院建设，建设韧性城市应急管理工程实验室，联合高校建立应急管理实践基地，开展相关理论、关键核心技术、重点装备、信息系统等研发及应用。推动建设自然灾害监测预警国家或省级重点实验室，持续开展多灾种和巨灾预警技术研究，推动灾害预警技术在人员密集场所和高风险场所推广应用。建设粉尘防爆实验室。

3. 发展安全应急产业

依托国家西南区域应急救援中心，建设国家安全应急产业示

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范基地，引领国家安全应急技术装备研发、安全应急产品生产制造和安全应急服务发展，形成区域性创新中心和成果转化中心。 支持应急产业发展，加快安全应急装备首台（套）研制。依托行业重点院所和重点企业，建设安全应急产品创新平台，开展关键核心共性技术攻关和装备研制。加强龙头企业、产业化项目的培育和招引，逐步建立上游科技创新—中游生产—下游应用服务的安全应急产业体系。

4. 加强应急管理人才培养

完善专业性人才培养招录政策，加强与高等院校、企事业单位、培训机构、科研单位、职业院校合作，拓展急需紧缺人才培养供给渠道，建设高标准应急管理队伍。强化应急管理、安全生产和防灾减灾救灾实战技能培训，规范安全生产培训机构事中事后监管，加强特种作业实操考试点布局建设。加强注册安全工程师、注册消防工程师等职业资格管理。加强应急管理专家库建设， 建立应急管理专家咨询委员会制度。将应急管理纳入地方党政领导干部必修内容，制定超大城市应急管理培训演练五年规划，开发面向各级领导干部的应急管理能力培训课程，提升超大城市领导干部预警识别力、综合判断力、危机决策力、信息沟通力、资源配置力、协同控制力等应急处突的素质能力。选优配强讲政治、 懂应急、敢担当、有作为的应急管理领导干部，采取定向招录、委托培养等方式，提高应急管理干部队伍专业人才比例。健全应

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急管理人员定期培训和继续教育机制，探索建立安全监管人员与 企业人员双向挂职交流机制，完善职业荣誉激励、表彰奖励和疗 休养制度。

（七）夯实应急法治基础，助力建设更高水平平安成都

1. 健全应急管理法规政策

完成《成都市安全生产条例》立法，及时修订《成都市消防条例》《成都市烟花爆竹燃放安全管理规定》《成都市社会急救医疗管理规定》等地方性法规和规章。积极开展安全生产、防灾减灾、应急救援等应急管理领域立法调研，将应急管理相关制度纳入法制体系。加强应急管理配套制度建设，完善有关危险化学品安全管理、应急物资储备、应急避难场所建设管理、应急预案管理、安全风险管理与预警、应急综合保障等方面的制度规定， 构建系统完备、科学规范、运行有效的应急管理政策体系。建立常态化普法教育机制，开展丰富多样的普法活动。

2. 推进应急管理标准化运行

实施应急管理标准提升行动计划，结合实际制定本地区应急管理领域标准规范，建立健全应急管理基础标准、管理标准、技术标准、工作标准，形成具有成都特色的应急管理标准规范体系。 重点研究制定安全风险辨识评估、研判预警、管控治理和突发事件危机决策、信息发布、指挥调度、现场处置、救灾救助、调查评估等关键工作流程规范，以及应急管理大数据应用、应急救援

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队伍建设、应急救援装备和物资配备等标准规范，鼓励社会团体 制定应急管理团体标准，推动实施安全生产企业标准“一企一 策”。全面深入开展企业安全生产标准化、公共安全领域安全管 理标准化、安全文化示范单位、安全社区等达标创建，推动应急 管理国家标准、行业标准和省市地方标准的应用实施。开展标准 实施效果评估。

3. 强化应急管理行政执法

推进应急管理综合行政执法改革，整合安全生产、应急抢险和灾害救助、防震减灾领域执法职责，组建应急管理综合行政执法队伍，推动执法力量向基层和一线倾斜。加强负有安全生产监管职责的部门执法能力建设，强化执法装备配备和执法工作条件保障。建立城乡消防、危险化学品等重点领域执法跨部门协作机制。推进分类分级执法，实现重点企业固定周期“全覆盖”执法检查、其他企业“双随机、一公开”执法抽查。加大安全生产重点领域执法力度，持续推进“互联网+执法”“清单制+执法”， 严格落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”，提升执法效能。规范实施行政执法与刑事司法衔接机制，严格执行移送标准和程序。落实“谁执法谁普法”责任制，加大典型案例宣传。完善执法人员职业培养和考核奖惩制度，到 2022 年实现具有应急管理相关学历、职业资格和实践经验的执法人员数量不低于在职执法人员的 75%。

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（八）推动共建共治共享，筑牢防灾减灾人民防线

1. 提升全民安全应急素质

弘扬应急文化，大力选树、宣传英雄模范，充分发挥好精神引领、典型示范作用。加强安全素质国民教育和应急管理法治宣传，结合防灾减灾日、安全生产月、消防宣传月等节点，开展形式多样的宣教活动和常态化应急疏散演练，持续开展安全文化建设示范单位创建，扎实推进安全宣传“五进”（进企业、进农村、 进社区、进学校、进家庭）活动，打造一批“五进”示范点。开展地震灾害防范应对达标工作。加强红十字“博爱家园”建设， 推动建立村（社区）、居民家庭的自救互救、邻里相助机制。在学校、商场、机场、地铁、火车站等人员密集场所配置急救箱和体外除颤仪，确保规范正确使用。建立健全应急科普联动协调机制，推动建立公众科普宣教媒体绿色通道，建设一批具有区域特色的安全应急科普场馆，开发针对不同社会群体的宣教产品，提

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升基于互联网的科普宣教培训能力。加强应急宣传队伍建设，完善市、区（市）县应急新闻宣传队伍装备配备，常态化组织应急新闻宣传“三支队伍”培训和实战竞赛。做好突发事件舆论引导， 及时发布权威信息。建设完善公共应急广播系统，实现日常宣传、 预警信息发布和紧急状态下社会动员的规范协同。

2. 构建多元参与治理格局

支持和规范应急管理第三方服务机构发展，推动第三方服务专业化、市场化和规模化。将社会应急力量参与安全生产、防灾减灾、应急救援等应急管理工作纳入政府购买服务范围，编制应用场景和投资机会清单，引导社会力量参与风险评估、隐患排查治理、管理咨询、检测检验、应急演练、教育培训等应急管理服务。建立健全社会参与应急管理相关制度，完善协调管理、应急调用、资源共享、救援补偿等机制。建设成都市应急志愿者队伍， 建立完善社会应急志愿者注册登记、培训演练和调配使用机制， 研究制定应急志愿者参与预防准备、抢险救灾等工作的激励政策和补偿制度，加快建立社区应急志愿者队伍。推进应急管理诚信体系建设，完善信用征集、公示、修复管理机制，探索建立紧急征用、志愿捐助、灾害救助和恢复重建等方面的信用制度。大力推行安全生产责任保险制度，探索建立多渠道多层次的巨灾风险分担机制，丰富应急救援人员人身安全保险品种。完善应急社会动员机制，健全防治结合、联防联控机制。创新举报奖励机制，

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建立“吹哨人”和内部举报人制度。健全救灾捐赠机制。

3. 建设基层应急管理体系

以网格化管理为切入点，构建基层应急管理体系，形成以政府力量为主，社区、社会组织、志愿者队伍、个人协同参与的基层应急治理格局，夯实韧性安全城市基本单元。推动镇（街道） 应急队和村（社区）应急分队建设，建成以中心消防救援站为主力，镇（街道）应急队和村（社区）应急分队为辅助的“一主两辅”基层应急力量体系。优化基层监管力量配置，推动监管服务向小微企业延伸，持续优化“社区发现、镇街呼叫、部门响应、 协同整治”基层安全风险隐患治理体系。建立“第一响应人”制度，培养发展基层灾害信息员。推动村（社区）防灾减灾基础设施建设有序发展，增强城乡社区综合服务设施应急功能。建强补齐区域性中心镇（街道）消防救援站，加强和规范村（社区）微型消防救援站建设。指导基层组织和单位修订完善应急预案。持续推动全国综合防灾减灾示范县和全国综合防灾减灾示范社区 创建。

4. 增进应急管理协作交流

以成德眉资同城化发展和成渝地区双城经济圈建设为切入 点，积极开展跨区域、跨流域应急管理合作。重点建立跨区域应 急管理协作平台，推动应急管理规划和政策法规标准衔接，强化 跨区域重大安全风险联防联控，提升突发事件协同应急能力。加

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强应急管理国际交流合作，推动相关企业、科研院所、社会组织 在科研、项目建设、人才培养等方面开展合作，依托国家西南地 区应急救援中心，形成辐射“一带一路”沿线国家和地区的应急 救援能力。

四、保障措施

（一）加强组织领导

各级政府和市级有关部门要根据本规划要求，结合实际制定 实施方案，细化工作分工，落实责任主体，加强规划实施与年度 工作计划的衔接，明确规划各项任务的推进计划、时间节点和阶 段目标。健全规划实施工作机制，加强统筹协调，确保规划实施 有序推进，确保重大举措有效落地，确保各项目标如期完成。

（二）加强经费保障

积极推动将应急管理领域重点项目纳入本级政府财政预算 管理，统筹安排规划应急管理领域重大工程项目所需财政资金。推动相关部门将应急管理项目在部门预算优先统筹安排。研究编制智慧韧性安全城市应急场景和投资机会清单，发挥政策导向作用，引导多元化资金投入。督促企业严格落实安全生产经济政策， 列支专项资金开展风险分级管控和重大隐患治理。

（三）加强评估监督

建立健全规划实施评估制度，将规划任务落实情况作为对部 门和区（市）县工作督查和考核评价的重要内容。由应急部门组

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织开展规划实施年度监测分析、中期评估和总结评估，分析实施 进展情况及存在问题，并提出改进措施，及时公布进展情况。各 区（市）县政府要加强对本地区实施规划情况的监督检查。

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附件

成都市“十四五”应急体系规划重大工程项目表

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附件下载：《成都市“十四五”应急体系建设规划（包含消防等事业）》